BOE núm. 128

Jueves 29 mayo 2OO3

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lización territorial si las entidades locales no disponen de un margen competencial. El Tribunal Constitucional en una de sus primeras Sentencias —la 32/1981, de 28 de julio— ha afirmado que la autonomía municipal implica la necesaria participación de los Entes locales en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañen. Pero además, la reserva competencial de las Entidades Locales es consecuencia de la legitimidad democrática de éstas y, por tanto, de su autonomía política. La autonomía política de las Entidades Locales exige disponer de un núcleo competencial propio donde materializar la dirección política.

La esencia de la garantía institucional de la autonomía local no es tanto la competencia sino la gestión bajo la propia responsabilidad. El artículo 3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local entiende por autonomía local «el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes». Ya tempranamente explicó el Tribunal Constitucional en la misma Sentencia, que la ¡dea de autonomía no admite una relación de dirección y es incompatible con los controles de oportunidad por parte de las otras Administraciones. No obstante, la autonomía es compatible con los controles de legalidad, ya que aquí no se limita la oportunidad política sino que se analiza si la actividad jurídica está sometida plenamente a la Ley y al Derecho

—si respeta los derechos en presencia— o si la actividad política se ha salido del marco jurídico.

El Tribunal Constitucional ha señalado que «la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas»

—STC 170/1989— El desarrollo de la autonomía local está, por consiguiente, en manos del legislador del Estado y autonómico, según la distribución constitucional y estatutaria de competencias. Le corresponde a las Comunidades Autónomas la alteración de los términos municipales y las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local —artículo 148.1.2.°—. Así, el artículo 2.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, señala que «para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de la acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberán asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».

El notable avance producido en la configuración del Estado de las Autonomías, sin embargo, no ha tenido un reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial. La Administración Local, si bien se transformó profundamente a partir de su democratización, ha visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ámbito competencial. El proceso descentralizador debe traspasar ahora el nivel autonómico.

Para los Entes Locales, fue la Ley 7/1985, de 2 de abril. Reguladora de las Bases de Régimen Local la que estableció el núcleo competencial necesario garantizando así la autonomía constitucionalmente reconocida y se remitió al legislador sectorial competente para que éste concretase sus competencias en los distintos sectores de la acción pública. De esta manera el modelo

se concibió desde su origen con una notable capacidad de evolución y de adaptación que permite ahora su mejor desarrollo para dar una respuesta adecuada a las nuevas realidades y necesidades.

Son distintas las razones por las que se plantea a partir del año 1992 la necesidad de desarrollar la autonomía de las Entidades Locales. Si los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales fueron postergadas en la descentralización política que se produce en nuestro país desde la Constitución, esta situación cambia parcialmente a partir de la consolidación del Estado autonómico. Algunos años antes, en 1 988, España se adhirió a la Carta Europea de la Autonomía Local, aprobada por la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa y ratificada por el Comité de Ministros de los veintiún Estados miembros el 1 5 de octubre de 1985 en Estrasburgo. En el Preámbulo de esa Carta se afirma que «la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local representan una contribución especial en la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder». La autonomía local es definida como «el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes».—artículo 3.1—. Esta Carta señala que el «ejercicio de las responsabilidades públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos» —artículo 4.3—. Este principio de subsidiariedad, que asumía el artículo 2.1 de la Ley de Bases de Régimen Local se recoge también en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De hecho, la única reforma constitucional española, precisamente por exigencia de la ratificación del Tratado de Maastricht, fue efectuada para conceder el derecho de sufragio pasivo a los ciudadanos comunitarios en las elecciones municipales.

Una de las dificultades del desarrollo de las Entidades Locales residía en que las medidas a adoptar para fortalecerlas no recaían sobre un solo ámbito competencial, sino que lo hacían tanto en el del Estado como en el de las Comunidades Autónomas, lo que obligaba a aunar varias voluntades. Por tanto, era premisa inexcusable un Pacto Local que respetase la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas que se recoge en la Constitución, en los distintos Estatutos de Autonomía y en el resto de normas que integran el bloque de la constitucionalidad. En general, la mayoría de las competencias que reivindican los Entes Locales son de tipo ejecutivo y se encuentran atribuidas a las Comunidades Autónomas, lo que obliga a aprobar Leyes autonómicas, consecuencia de Pactos Locales en ese ámbito. Lo que le ha correspondido al legislador estatal es el fortalecimiento de las instituciones locales, que se lleva a cabo a través de la aprobación de la Ley 11/1999, y de Leyes Orgánicas 7/1999 y 8/1999, todas ellas de 21 de abril, que modificaban respectivamente la Ley de Bases de Régimen Local, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. Con estas Leyes se pretende consolidar las instituciones de gobierno y de representación de la Administración Local, como paso previo a una ampliación de su marco competencial.